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與市場預(yù)期一致，正在召開的全國“兩會”上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中將今年的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)定為6.5%-7%，首次采用區(qū)間形式。

盡管這一目標(biāo)連續(xù)兩年出現(xiàn)下調(diào)，但在一些研究人士看來，6.5%-7%的增速預(yù)期仍然偏高。2016年開年，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力并未減弱，要實(shí)現(xiàn)6.5%以上的增長，還有很大困難。

在穩(wěn)增長愈顯緊迫的情況下，今年的赤字率和M2增速雙雙上調(diào)。預(yù)算赤字率多年來首次觸及3%這一風(fēng)險(xiǎn)警戒線，較2015年實(shí)際赤字率提高0.6個百分點(diǎn)；M2增速目標(biāo)也提高1個百分點(diǎn)至13%。

“財(cái)政政策和貨幣政策的安排，符合經(jīng)濟(jì)預(yù)期目標(biāo)。”瑞銀集團(tuán)中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤對財(cái)新記者表示，將經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)定在6.5%以上，表明決策層計(jì)劃加碼支持政策來避免經(jīng)濟(jì)增速大幅下滑，政策的寬松傾向更加明顯。

根據(jù)其測算，M2和社會融資規(guī)模增速目標(biāo)都定為13%，以剔除股市融資的社會融資規(guī)模疊加地方政府債務(wù)余額匡算的整體信貸增速，可能從去年的15.2%加快至16.5%。換言之，包含銀行貸款、表外貸款、企業(yè)債券和地方政府債券在內(nèi)的新增信貸規(guī)模可能達(dá)23萬億元，“已經(jīng)過于寬松”。

鑒于貨幣政策邊際效果下降，無論是穩(wěn)增長還是調(diào)結(jié)構(gòu)，市場都更關(guān)注財(cái)政政策的力度。除了赤字率增加，地方專項(xiàng)債規(guī)模也從去年的1000億元增加至4000億元。

包括汪濤、中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家梁紅在內(nèi)的多位研究者預(yù)計(jì)，不考慮結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的變動，今年現(xiàn)收現(xiàn)付制下的廣義赤字率（一般公共預(yù)算+政府性基金預(yù)算）將超過4%，甚至達(dá)到4.5%。同時，專項(xiàng)建設(shè)基金等準(zhǔn)財(cái)政政策的力度也將加大。

李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中稱，適度擴(kuò)大財(cái)政赤字，主要用于減稅降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

按照部署，今年將采取三項(xiàng)措施減稅降費(fèi)：一是從5月1日起，全面實(shí)施營改增；二是取消違規(guī)設(shè)立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金，擴(kuò)大水利建設(shè)基金等免征范圍；三是將18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的免征范圍，從小微企業(yè)擴(kuò)大到所有企業(yè)和個人。這些措施今年將比改革前減輕企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)5000多億元。

赤字準(zhǔn)財(cái)政齊加碼

去年底以來，關(guān)于今年赤字率的討論持續(xù)已久。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，階段性提高財(cái)政赤字率，結(jié)合此前財(cái)政部副部長朱光耀“3%的赤字率紅線、60%的負(fù)債率紅線是否可以反思調(diào)整”的表態(tài)，市場將其解讀為2016年財(cái)政赤字率可能達(dá)到3%，規(guī)模超過2萬億元。

最終的安排與市場預(yù)期大體一致。政府工作報(bào)告中提出，今年積極的財(cái)政政策要加大力度。今年擬安排財(cái)政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%。其中，中央財(cái)政赤字1.4萬億元，地方財(cái)政赤字7800億元。

一直以來，歐盟馬斯特里赫特條約中提出的60%的政府負(fù)債率和3%的赤字率紅線，被視為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)警戒線。中國也默守這一規(guī)則。2009年為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊，中國財(cái)政赤字率曾大幅提高至2.8%，仍在3%以內(nèi)。

今年赤字率首次觸及3%的警戒線，李克強(qiáng)稱，中國的財(cái)政赤字率和政府債務(wù)率在世界主要經(jīng)濟(jì)體中相對較低，這樣的安排是必要的、可行的，也是安全的。

赤字增加的一個現(xiàn)實(shí)背景是，近年來財(cái)政收入增速持續(xù)下滑。去年全國一般公共預(yù)算收入同口徑增長5.8%，低于7.3%的預(yù)算增長目標(biāo)，為1988年以來最低。根據(jù)全國財(cái)政預(yù)算報(bào)告，2016年全國一般公共預(yù)算收入15.72萬億元，增長僅3%。

財(cái)政部稱，財(cái)政收入增速的回落幅度大于國內(nèi)生產(chǎn)總值增速的回落幅度。加上為保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，需要加大減稅降費(fèi)力度，特別是全面實(shí)施營改增后減收很多，將進(jìn)一步拉低財(cái)政收入增幅。

財(cái)政赤字以外，列在政府性基金項(xiàng)下的地方專項(xiàng)債規(guī)模為4000億元，比去年增加3000億元，同時繼續(xù)發(fā)行地方政府置換債券。財(cái)新記者了解到，今年置換債額度為5萬億元，比去年增加較多。

有中部省份財(cái)政廳人士對財(cái)新記者稱，其所在省的計(jì)劃是置換今年和明年一季度到期的債務(wù)，這部分規(guī)模比財(cái)政部核定的置換上限要少不少。發(fā)行節(jié)奏要考慮各季均衡、利率走向和市縣需求。如果發(fā)行情況好，再考慮提前置換未到期債務(wù)。

不過，在汪濤看來，雖然官方赤字率提高至3%，但財(cái)政收入增速隨名義GDP一起放緩將推高赤字率，這意味著雖然預(yù)算赤字率提高，但實(shí)際刺激力度有限。實(shí)際的政府支持可能仍將主要來自準(zhǔn)財(cái)政支出。

2014年10月國務(wù)院43號文出臺后，地方融資平臺受到限制，地方政府融資轉(zhuǎn)向主要依賴政策性銀行、地方政府引導(dǎo)基金和政府與社會資本合作（PPP）。去年下半年，中央推出專項(xiàng)建設(shè)基金，通過政策性銀行發(fā)行專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金，支持基建投資，同時財(cái)政貼息降低成本。去年共發(fā)行四批，規(guī)模在8000億元左右。財(cái)新記者了解到，今年專項(xiàng)建設(shè)基金將繼續(xù)發(fā)行，且規(guī)模將上升至萬億級別。梁紅更是預(yù)計(jì)，發(fā)行規(guī)模將是去年的兩倍以上，即超過1.6萬億元。

政府工作報(bào)告中提到，“推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場化融資”。光大證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐高認(rèn)為，這顯示對地方政府融資平臺的態(tài)度已經(jīng)從打壓轉(zhuǎn)向了支持。

目前已有部分地方政府融資平臺已經(jīng)轉(zhuǎn)型或被甄別為普通企業(yè)，可以通過商業(yè)銀行或債券市場融資，也可以作為社會資本方參與PPP項(xiàng)目投資。

梁紅稱，今年以來城投債的發(fā)行量大幅上升，今年1月新發(fā)行了1600 多億元。此前受43號文的影響，2015 年城投債的發(fā)行從上年的1.5 萬億元下降到9000億元，今年預(yù)計(jì)發(fā)債量顯著上升。

汪濤估算，為了穩(wěn)增長，今年基建投資增速需達(dá)15%-16%，這意味著額外的政府支持規(guī)模需達(dá)1.5%的GDP以上，這部分支出大部分會通過準(zhǔn)財(cái)政政策進(jìn)行。

赤字率和準(zhǔn)財(cái)政政策的加碼，也引發(fā)爭議。“階段性提高財(cái)政赤字率”的表述，讓市場預(yù)期未來幾年，財(cái)政赤字率可能持續(xù)上升。央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司司長盛松成在“兩會”前撰文稱，可將中國財(cái)政赤字率提高到4%，甚至更高水平。

財(cái)政部長樓繼偉在全國“兩會”記者會上表示，目前去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿，全社會在降杠桿，政府要適度加杠桿，支持全社會降杠桿。他同時稱，赤字有沒有空間，關(guān)鍵看赤字干什么用，今后會不會減少，要看財(cái)政政策做適度支撐后，經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)能力。“中國還有一定的空間，但也不能增長得特別多”。

“政府赤字政策采用減稅方式執(zhí)行，效率是最高的。”全國政協(xié)委員、央行副行長易綱表示，政府增加支出沒有民間增加支出的效率高，用減稅的方式效率高，乘數(shù)也高，如果政府增加支出，要打折扣的。

他認(rèn)為，赤字實(shí)際上透支未來的增長，雖然目前中國國債余額占比低于發(fā)達(dá)國家，但與發(fā)展中國家相比，并不是太低。中國老齡化進(jìn)程快，使得納稅人結(jié)構(gòu)快速老齡化，需要把國債占比控制的比較低，“3%仍然是比較重要的警戒線”。

“財(cái)政赤字的擴(kuò)大應(yīng)該審慎考慮，控制在適當(dāng)?shù)乃健?rdquo;全國政協(xié)委員、東方資產(chǎn)管理公司原總裁梅興保認(rèn)為，中國歷史包袱很重，十幾年前剝離的不良資產(chǎn)，最后發(fā)債的擔(dān)保都是財(cái)政，還存在一些隱性負(fù)債，沒有算進(jìn)在赤字之內(nèi)，而歐盟的赤字是非常透明的。“‘十三五’時期不能年年都加，需要明確，在經(jīng)濟(jì)上行、財(cái)政實(shí)力雄厚的時候，要逐漸減少一些赤字。”

汪濤也稱，中國政府有很多隱性赤字，未來應(yīng)該更多顯性化，增加赤字透明度。她根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的口徑測算，今年的增廣赤字率可能已經(jīng)超過10%。財(cái)政收入 

減稅費(fèi)難度大

按照李克強(qiáng)的表述，今年適度擴(kuò)大財(cái)政赤字，主要用于減稅降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。2015年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議一改此前數(shù)年“結(jié)構(gòu)性減稅”的提法，提出“實(shí)行減稅政策”，并明確“降稅帶來財(cái)政減收”，引發(fā)市場對減稅的期望。

今年減稅的重頭戲仍然是營改增。原計(jì)劃在“十二五”力爭完成的營改增，2015年并未收官，還剩建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活類服務(wù)業(yè)四個難點(diǎn)行業(yè)。按照政府工作報(bào)告的部署，這四大行業(yè)營改增從今年5月1日全面推開。3月7日，財(cái)政部和國稅總局已下發(fā)通知，要求做好全面推開營改增試點(diǎn)準(zhǔn)備工作，并給出了任務(wù)分解表。

樓繼偉稱，這四個行業(yè)去年沒有“力爭”下來，一是情況太復(fù)雜，另外去年財(cái)政收入情況也不太好。“要打通抵扣鏈條，使得它真正成為增值稅，在每個環(huán)節(jié)增值進(jìn)行征稅，這個方向是必須堅(jiān)持的。”他稱，今年這是個硬任務(wù)。這樣做之后，就實(shí)現(xiàn)了一個完整的消費(fèi)型增值稅，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，比如物流業(yè)、研發(fā)、制造業(yè)保險(xiǎn)等，實(shí)行增值稅后，就減少或者取消了重復(fù)納稅，非常有利于支持服務(wù)業(yè)的發(fā)展和制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

營改增中，將所有企業(yè)新增不動產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，將帶來明顯的減稅效果。樓繼偉表示，不動產(chǎn)納入抵扣鏈條后，企業(yè)租來的房產(chǎn)、投資形成的不動產(chǎn)可以抵扣，會鼓勵企業(yè)投資，甚至投資量大的時候，可能一兩年可以不交稅，都抵扣了。但是過去以往的不動產(chǎn)還不能抵扣，恐怕在開始階段可能有稅負(fù)的變化，“可以做到行業(yè)不增負(fù)，但是不能保證每一個企業(yè)在實(shí)行營改增最后一個環(huán)節(jié)的時候不增負(fù)”。

他透露，去年已經(jīng)對有關(guān)方案進(jìn)行認(rèn)真研究和論證，聽取了部門、有關(guān)協(xié)會和典型企業(yè)的意見，提出了改革方案。“稅率設(shè)計(jì)要簡潔，要考慮企業(yè)的稅負(fù)變化，還要兼顧財(cái)政的承受能力。”

不少專家學(xué)者認(rèn)為，更具有操作性的是采取分多年抵扣的方式。比如新建廠房投資1000萬元，按照11%的增值稅稅率，進(jìn)項(xiàng)抵扣稅額為110萬元，需要分若干年抵扣，這樣帶來的財(cái)政減收壓力會減小。

營改增之外，梁紅預(yù)計(jì)，今年還將開始研究降低制造業(yè)增值稅、減輕企業(yè)社保繳納負(fù)擔(dān)、個人所得稅綜合征繳等問題，企業(yè)部門稅負(fù)下調(diào)的空間比較大。她表示，制造業(yè)的增值稅率可以從目前的17%大致降低到15%，預(yù)計(jì)減稅3000億元左右。

全國人大代表、TCL董事長李東生在全國“兩會”期間則建議，加快落實(shí)增值稅立法進(jìn)程、將制造業(yè)增值稅稅率由現(xiàn)行17%降低至12%。取消城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加。

他表示，17%的增值稅23年來從沒有變過，且稅率高于與中國制造業(yè)相競爭的日本（5%）、韓國（10%）、越南（10%）、印尼（10%）等。增值稅最終會體現(xiàn)在國內(nèi)產(chǎn)品銷售價格上，造成同樣商品的國內(nèi)市場價格要高于國外市場。

2015年，中國先后下調(diào)了失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)率，中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華認(rèn)為，下一步，要在改革完善制度的基礎(chǔ)上，以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)，研究適時適當(dāng)降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率問題。

梁紅稱，企業(yè)繳納的社保等費(fèi)用占員工工資的44%，有下調(diào)的必要。

此外，按政府工作報(bào)告的部署，今年將取消違規(guī)設(shè)立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金，擴(kuò)大水利建設(shè)基金等免征范圍，并將18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的免征范圍，從小微企業(yè)擴(kuò)大到所有企業(yè)和個人。

中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，通過稅費(fèi)體制改革減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)公平競爭，營造有利于創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、研發(fā)、投資的氛圍，讓市場變得更有活力，從而有利于經(jīng)濟(jì)增長新動力的形成。

防范區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

今年財(cái)政政策需要在穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)兩線作戰(zhàn)。穩(wěn)增長主要通過需求側(cè)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和供給側(cè)減稅降低企業(yè)成本來實(shí)現(xiàn)， 防風(fēng)險(xiǎn)則表現(xiàn)為緩釋地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和融資壓力。

2016年地方財(cái)政將面臨前所未有的收支壓力，省市縣三級收支平衡難度大。陸續(xù)公布的2016年地方財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，多個省份強(qiáng)調(diào)，要防止發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

樓繼偉稱，目前中國政府債務(wù)率在40%左右，特別是中央政府債務(wù)只有11萬億元左右，按GDP算還很低。如果債務(wù)都是顯性，都納入預(yù)算法的規(guī)定管理，而不是變相發(fā)債，我們不是很擔(dān)心的。“現(xiàn)在的問題是，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的時候，政府或有負(fù)債中，需要地方政府代償?shù)谋壤赡軘U(kuò)大。”

全國人大預(yù)算工作委員會近期的調(diào)研報(bào)告披露，目前控制債務(wù)規(guī)模過快增長難度較大，償債能力不足的問題尚未有效解決。許多地方政府過度強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，對存在的問題不夠重視。

全國政協(xié)委員、建設(shè)銀行原監(jiān)事長謝渡揚(yáng)去年參加了全國政協(xié)關(guān)于債務(wù)問題的監(jiān)督性調(diào)研，他稱，在河北和安徽等地級市調(diào)研時，有兩個地方提出，未來政府債務(wù)的償還主要依靠房地產(chǎn)稅。而目前對房產(chǎn)地稅到底怎么設(shè)計(jì)，應(yīng)不應(yīng)該把它作為地方財(cái)政的主要稅源，還在慎重考慮中，“這暴露了未來地方償債能力不足的問題，需要特別加強(qiáng)關(guān)注。”

作為緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策，去年開始，中央對地方存量債務(wù)進(jìn)行大規(guī)模的債券置換。湖南省財(cái)政廳廳長鄭建新表示，這有效降低了舉債成本，但也要看到，置換只是把債務(wù)期限拉長，其規(guī)模受制于債券市場容量，利率由市場決定，終歸是要償還的，不能完全依靠這種模式來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

在穩(wěn)增長壓力下，地方融資平臺重新加杠桿，包括政府引導(dǎo)基金、PPP等在內(nèi)的新興政府融資形式也受到不少資本的追捧，其中可能存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，最終可能還要財(cái)政兜底，再次形成政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。

中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員王澤彩對財(cái)新記者表示，一些區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)要規(guī)避，部分中西部省份和一些沿海省份，特別是地級市、縣的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有所暴露。此外，還有地方融資平臺的變形，出現(xiàn)影子融資平臺。最近一段時間，地方各級政府成立的各級基金，都要注意規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

他強(qiáng)調(diào)，雖然現(xiàn)在建立了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，但是有一些政策，地方在執(zhí)行中可能變形，必須加大日常的監(jiān)督檢查，“從支出角度必須加強(qiáng)績效監(jiān)管和評審”。他強(qiáng)調(diào)，編入預(yù)算的項(xiàng)目支出，必須從項(xiàng)目庫中提取，要確立項(xiàng)目支出的績效目標(biāo)。

“要防止出現(xiàn)地方政府盲目上項(xiàng)目，假借PPP之名，變相舉債。”全國政協(xié)委員、國家審計(jì)署原副審計(jì)長董大勝表示，中央層面力推PPP模式，以緩解地方建設(shè)項(xiàng)目資金不足，化解部分債務(wù)問題，但是實(shí)際推廣中存在操作難題。有的PPP項(xiàng)目吸引力不夠；有的因政策不明確，實(shí)施不規(guī)范；有的缺少科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃基礎(chǔ)和可行性研究。一些PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金流來源依然還是財(cái)政資金，一些項(xiàng)目公司有可能異化為新的融資平臺公司。

他認(rèn)為，用好PPP模式，拓展建設(shè)資金來源，需要盡快完善相關(guān)法律制度，落實(shí)支撐稅費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓等制度。

此外，其他風(fēng)險(xiǎn)加速向財(cái)政轉(zhuǎn)移也需關(guān)注。鄭建新稱，隨著改革的深入推進(jìn)，一些潛在的社會矛盾存在向財(cái)政集中的趨勢，如果缺乏系統(tǒng)通盤的考慮，還是采取花錢買穩(wěn)定、花錢買平安的解決辦法，財(cái)政部門會很被動。同時，對高杠桿、民間融資等金融風(fēng)險(xiǎn)也要高度警惕，制定預(yù)案，防止出現(xiàn)區(qū)域性系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

作為供給側(cè)改革的首要任務(wù)，今年開始，去產(chǎn)能將逐漸推進(jìn)。根據(jù)人社部的數(shù)據(jù)，今年重點(diǎn)推進(jìn)的鋼鐵、煤炭兩個行業(yè)，需要安置職工180萬人左右。

今年預(yù)算報(bào)告中，中央財(cái)政共安排1000億元獎補(bǔ)資金，其中2016年500億元，根據(jù)地方任務(wù)完成情況（主要與去產(chǎn)能規(guī)模掛鉤）、需安置職工人數(shù)、地方困難程度等因素，實(shí)行梯級獎補(bǔ)，由地方政府和中央企業(yè)統(tǒng)籌用于符合要求的職工安置工作。